Capire il Referendum: la riforma della Giustizia spiegata dal costituzionalista Enzo Di Salvatore

Il 22 e 23 marzo gli italiani saranno chiamati alle urne per il referendum costituzionale
sulla riforma della giustizia, che modifica sette articoli della Costituzione. Un voto senza
quorum, che chiude una campagna referendaria dai toni molto accesi.

Per capire meglio il contenuto della riforma, e i suoi effetti sulla vita dei cittadini e sul
funzionamento della giustizia, ne abbiamo parlato con il professor Enzo Di Salvatore,
ordinario di Diritto costituzionale e pubblico all’Università degli Studi di Teramo.

1- Domanda: Professor Di Salvatore, qual è l’oggetto di questa riforma della giustizia?
Risposta: La riforma non interviene sulla giustizia in sé, ma sull’organizzazione della
giustizia. Non incide quindi su quello che interessa direttamente ai cittadini, come la
durata dei processi, il personale in servizio o il rischio di chiusura dei tribunali. Oggi
sappiamo, ad esempio, che i tribunali di Sulmona, Lanciano e Avezzano sono a rischio e
questo potrebbe causare non pochi disagi ai cittadini.

2- Domanda: Professor Di Salvatore, uno dei nodi principali della riforma riguarda la
separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri. Può spiegare cosa
significa?
Risposta: Innanzitutto, va detto che questa non è una vera novità. Con la riforma
Cartabia del 2022, infatti, una separazione tra giudici e pubblici ministeri è stata, in
qualche modo, già prevista: sappiamo che oggi i magistrati possono cambiare funzione
una sola volta nei primi nove anni di carriera. Sappiamo anche che solo lo 0,4% dei
magistrati lo fa, parliamo di 40 magistrati l’anno su circa 9.000 magistrati italiani.

2 a- Domanda: Entrando più nel dettaglio di questa domanda, professore, c’è chi sostiene che questa separazione serva per garantire l’imparzialità ovvero che la separazione renda il giudice più “terzo” rispetto al pm
Risposta: Chi lo sostiene però non ci porta i numeri di quanti processi oggi si concludano
più spesso a favore del pm.
2 b- Domanda: Molti cittadini si chiedono anche se questa riforma avvicini l’Italia ai Paesi più moderni d’Europa
Risposta: Anche qui, c’è un’imprecisione che va spiegata: nessun Paese che ha la
separazione delle carriere utilizza il sorteggio per eleggere una parte dei membri del
Consiglio superiore della magistratura, l’organo di autogoverno della magistratura.

3- Domanda: Entriamo meglio sul ruolo del Csm, altro tema centrale di questa riforma
Risposta: Sì, perché è evidente che lo sdoppiamento del Csm è una logica conseguenza
della separazione delle carriere cioè quello che la separazione delle carriere realmente
crea, con questa riforma, è il presupposto per istituire due Consigli superiori della
magistratura distinti, uno per i giudici e uno per i pm. Così succede che il Csm, organo
costituzionalmente unitario, si sdoppia e perde la competenza a irrogare sanzioni disciplinari non in favore dei due Csm, bensì dell’Alta Corte disciplinare, che è un’altra
novità di questa riforma. Anche qui però intravvedo almeno due problemi.
Il primo è dato dal fatto che l’art. 102 della Costituzione vieta di istituire giudici
speciali e l’Alta Corte che verrebbe istituita è un giudice speciale, lo si capisce dal fatto
che abbia la “giurisdizione” disciplinare sui magistrati e dal fatto che adotti “sentenze”: così
si esprime l’art. 105 della Costituzione (riformato). Vero è che il divieto si rivolge al legislatore e, dunque, alla legge ordinaria, ma qual è il limite della possibilità di derogare al divieto con legge di revisione costituzionale? Se posso istituire l’Alta Corte oggi, posso anche istituire altri due, tre, quattro giudici speciali domani e con questo il divieto verrebbe di fatto eluso.
Il secondo riguarda il coordinamento tra quello che prevederà il nuovo art. 105 e quello
che continuerà a prevedere l’art. 107, che viene modificato solo sostituendo alcune parole.
Il punto è che, da un lato, l’art. 105 sembra riservare la competenza sugli illeciti disciplinari
solo all’Alta Corte, mentre dall’altro i due CSM continueranno ad essere competenti sui
trasferimenti e sulle sospensioni dal servizio dei magistrati, anche quando questo fosse
conseguenza di un illecito disciplinare. Insomma, la sensazione è che chi ha scritto la
riforma non abbia valutato pienamente gli effetti che si produrranno: leggendo gli articoli
105 e 107, si potrebbero ricavare almeno tre o quattro interpretazioni diverse, il che rende
incerta la sua applicazione pratica ed espone la legge di attuazione al rischio di essere
dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale e l’esercizio delle competenze dell’Alta
Corte e dei due CSM al rischio di un conflitto di attribuzione dinanzi al giudice
costituzionale.

4- Domanda: Professore, in merito ai due Csm e all’Alta Corte si è parlato del
meccanismo del sorteggio per la scelta di una parte dei suoi componenti
Risposta: Anche qui il principale rischio riguarda la trasparenza e la rappresentatività. Il
sorteggio, infatti, introduce un elemento di casualità nella selezione di alcuni membri
dei Consigli superiori della magistratura e dell’Alta Corte, senza garantire
necessariamente che siano scelti i magistrati più adatti a gestire questioni che nulla
hanno a che fare con la loro competenza di magistrati requirenti o giudicanti.
Inoltre, nessun Paese europeo con la separazione delle carriere adotta il sorteggio come
metodo di selezione di una parte dei suoi membri.

5- Domanda: Si è detto però che il sorteggio servirebbe a eliminare il problema delle
correnti all’interno dei Consigli superiori della magistratura
Risposta: Oggi il CSM è un organo di rilievo costituzionale e di autogoverno della
magistratura, che rappresenta tutto il corpo dei magistrati. Le correnti, in realtà, sono
espressione di pluralismo, come accade anche in Parlamento o nei partiti politici, e il
sorteggio da solo non risolve il problema delle correnti: il rischio è che al c.d. correntismo
si sostituisca la lottizzazione da parte della politica.
Ci sono poi diverse questioni pratiche. Il sorteggio non sarebbe equo, perché i giudici
togati verrebbero estratti tra tutti i magistrati, mentre i magistrati laici sarebbero selezionati da un listino ristretto preparato dal Parlamento: cioè, di fatto, dalla maggioranza di governo. In questo modo, la quota “politica” sarebbe sostanzialmente omogenea e, seppure rappresentata nella misura di un terzo, potrebbe avere un peso maggiore rispetto a quella togata, che, seppure presente nella misura di due terzi, avrebbe una composizione casuale. Insomma, il sorteggio deresponsabilizza chi viene eletto, perché la scelta dipende dal caso e non dal consenso o dalla stima che i colleghi nutrissero nei confronti di chi dovrà rappresentarli. In sintesi, il sorteggio può sembrare utile in astratto, ma presenta limiti significativi sul piano pratico e politico, sia in termini di equità,
rappresentatività e responsabilità di chi ricopre un ruolo importante.

6- Domanda: Restando sull’Alta Corte disciplinare, qual è il suo ruolo e quali
cambiamenti comporterebbe?
Risposta: L’Alta Corte disciplinare, così come prevista dalla riforma, nasce con l’obiettivo
di separare la funzione disciplinare dal governo della magistratura, affidata oggi al CSM,
aumentando teoricamente l’indipendenza dei procedimenti disciplinari.
Tuttavia, ci sono diverse criticità. Innanzitutto, la riforma introduce meccanismi di selezione
con sorteggio, come per i Csm, per una parte dei suoi componenti, con gli stessi limiti già
evidenziati per i Consigli superiori: si rischia deresponsabilizzazione e scarsa
rappresentatività. In questo caso, il sorteggio crea anche un ulteriore squilibrio, perché i
membri dell’Alta Corte sono 15, di cui 6 laici, cioè quasi il 40%. E i membri laici dell’Alta
Corte, essendo in numero inferiore rispetto a quelli togati, parteciperanno a più collegi;
anche se, è evidente, ciò dipenderà dal numero dei collegi che verranno istituiti.

7- Domanda: Secondo alcuni osservatori, questa riforma può creare problemi
nell’equilibrio tra i poteri dello Stato
Risposta: Questa riforma, in diversi punti, indebolisce l’autonomia della magistratura.
Sebbene sembri intervenire solo sull’organizzazione interna, indirettamente ne
ridimensiona l’indipendenza. Il punto è che se si indebolisce un potere dello Stato, di
riflesso se ne rafforza un altro. E se si pensa che, nei propositi di questa maggioranza di
governo vi sia anche quello di realizzare il c.d. premierato, ne viene che: il potere
giudiziario e quello legislativo saranno più deboli rispetto al potere esecutivo, che invece si
rafforzerà. A realizzazione delle due riforme incideranno, pertanto, sull’equilibrio dei poteri.
Sebbene, in sintesi, le modifiche sembrano ruotare intorno a questioni tecniche, gli effetti
saranno politici e istituzionali significativi. Per questo i cittadini dovranno riflettere bene
prima di confermare la riforma proposta.

8- Siamo in chiusura professore, c’è un’ultima cosa che vorrebbe dire ai nostri lettori
prima del voto?
Risposta: Spero innanzitutto di aver chiarito meglio alcuni aspetti su una riforma, che
forse avrebbe meritato una più meditata riflessione in Parlamento, magari attraverso un
accordo con le altre forze politiche: sarebbe stata la strada più corretta perché non si può
concepire una riforma costituzionale come parte del programma politico della maggioranza di turno. Inoltre, auspicherei che chi ricopra una carica istituzionale informi correttamente i cittadini sui contenuti della riforma, evitando di tirare in ballo argomenti che non c’entrano niente: i migranti, i ladri, le famiglie nel bosco. Un conto, infatti, è l’opinione che esprime il comune cittadino, altro è quella che esprime chi ricopre una carica pubblica: quando questi informa, più che un diritto di libertà sta esercitando un dovere, collegato all’esigenza che il cittadino esprima il suo voto in modo genuino e, dunque, consapevole. La democrazia non è un fatto solo formale: è un fatto sostanziale.

Buon voto a tutte e tutti.